mec. Jacek Barcik, Wykonywanie wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przez Polskę, "Iustitia", 2013, nr 2

W artykule wskazane zostały problemy dotyczące wykonywania orzeczeń ETPCz w Polsce. Opisano środki wprowadzone na forum Rady Europy i działania polskiego rządu służące poprawie egzekucji wyroków.

Wprowadzenie

 

Jak zauważył ekspert z zakresu orzecznictwa ETPCz I.C. Kamiński1: „życie wyroku zaczyna się w momencie jego wydania”. Rzeczywiście, kluczową kwestią dla zapewnienia efektywności europejskiego systemu ochrony praw człowieka, jest skuteczne wykonywanie zapadłych w Strasburgu orzeczeń na szczeblu krajowym, w państwie, które przegrało sprawę. ETPCz nie posiada jednak własnych instrumentów egzekucyjnych, polegając w tym zakresie w pełni na państwach – stronach EKPCz. Istota traktatowej konstrukcji EKPCz, której emanacją jest ETPCz, sprawia, że to na państwach ciąży podstawowa odpowiedzialność za wykonywanie orzeczeń. Zobowiązały się one w art. 46 ust. 1 EKPCz do przestrzegania ostatecznego wyroku Trybunału we wszystkich sprawach, w których są stronami. W praktyce wykonywanie wyroków często jest nieefektywne, zależąc w dużej mierze od stanu kultury prawnej i siły opinii publicznej w danym państwie.
 

Wykonywanie wyroków ETPCz w praktyce polskiej
 

Problem ten dotyka również Polski, jako, że jest ona w czołówce państw przeciw którym kierowane są skargi do Strasburga. Zgodnie z dostępnymi na stronie internetowej ETPCz statystykami sądowymi, obejmującymi lata 1993 (obywatele polscy uzyskali prawo do składania skarg do ETPCz od 1.5.1993 r.) – 2012 przeciwko Polsce zapadło 1019 wyroków, przy czym w 93 przypadkach Trybunał nie stwierdził naruszenia Konwencji, zaś 40 spraw zakończyło się polubownym załatwieniem2. W pozostałych kilkuset sprawach konieczne było wykonanie orzeczenia. Jak w styczniu br. obliczał MSZ, w fazie wykonywania znajdowało się 880 wyroków w sprawach polskich3. Wyjaśnić przy tym należy pojęcie „wykonywania wyroków” ETPCz. Nie jest to sąd administracyjny, nie ma zatem kompetencji do uchylania aktów prawa krajowego. Nie jest także sądem konstytucyjnym, nie może zatem stwierdzać nieważności przepisów danego państwa. Wyrok wiąże jedynie w konkretnej sprawie, stąd jego wykonanie ma charakter indywidualny, zobowiązując państwo do usunięcia wobec skarżącego naruszenia Konwencji stwierdzonego przez Trybunał (restitutio in integrum), ewentualnie także do wypłaty zadośćuczynienia pieniężnego. ETPCz może, i często to czyni, wskazać w orzeczeniu zalecane środki, jakie powinno podjąć państwo. Realizacja środka indywidualnego nie oznacza jednak, że państwo trwale usunęło przyczyny naruszenia EKPCz.


 

Przykładowo, przeniesienie skarżącego, wobec którego ETPCz orzekł nieludzkie i poniżające traktowanie i karanie (tj. naruszenia art. 3 EKPCz) z przeludnionej celi więziennej do pomieszczenia spełniającego standardy penitencjarne, skutkuje wprawdzie indywidualnym usunięciem naruszenia, nie eliminuje jednak przyczyn naruszeń wobec licznych więźniów znajdujących się w podobnej sytuacji.                                                                                                                                                                                                                                      


 

Obok środków indywidualnych konieczne jest zatem przedsięwzięcie przez państwo środków generalnych, polegających na usunięciu przyczyn naruszenia EKPCz, najczęściej poprzez zmianę ustawodawstwa lub praktyki w konkretnej sferze. W świetle orzecznictwa ETPCz, państwa mają przy tym pewien margines swobody w wyborze odpowiednich środków (doktryna margin of appreciation), związany m.in. z odmiennościami kulturowymi, historycznymi i społecznymi pomiędzy 47 państwami systemu strasburskiego. W przypadku „polskich” orzeczeń stosunkowo najłatwiej i najszybciej wykonywane są środki indywidualne wiążące się z wypłatą skarżącemu zadośćuczynienia. Znacznie trudniej i mozolniej przedstawia się realizacja innych środków indywidualnych oraz środków generalnych. Przyczyny takiego stanu rzeczy wypływają z kilku źródeł. Po pierwsze, wiążą się z kompleksowym charakterem orzeczeń. Ich wykonanie wymaga często współdziałania z sobą kilku resortów, co rodzi problemy z koordynacją działań. Po drugie, na szczeblu krajowym, w tym także pośród sędziów i prokuratorów, brakowało specjalistycznej wiedzy o specyfice orzecznictwa strasburskiego. Wiązało się to z trzecim problemem, jakim był brak polskich tłumaczeń wyroków ETPCz (oficjalnymi językami Trybunału pozostają język angielski i francuski). Wreszcie, ważną i trudną do przezwyciężenia przeszkodą jest utrwalona praktyka postępowania, niekiedy sprzeczna z EKPCz.

Szczególną trudność w wykonywaniu wyroków sprawiają orzeczenia dotyczące przewlekłości postępowań sądowych i sądowo-administracyjnych (ponad 375 wykonywanych wyroków w styczniu 2013 r.) oraz przewlekłości stosowania tymczasowych aresztów (ponad 180 wyroków). Łącznie wyroki w tych sprawach stanowiły ok. 64% wszystkich wyroków wydanych przeciwko Polsce. Niestety świadczą one o tym, że przyjęte środki generalne, które miały przywrócić stan zgodny ze zobowiązaniami wynikającymi z EKPCz, takie jak ustawa z 17.6.2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki4, okazały się niewystarczające. Dlatego też Prokurator Generalny wystąpił w dniu 10.1.2013 r. do Sądu Najwyższego z wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego wywołującego rozbieżności w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów powszechnych co do wykładni art. 5 ust. 1 SkargaU, a wiążącego się z pytaniem: „czy sąd oceniając naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki powinien badać tok całego postępowania sądowego, czy też rozpatrując skargę strony w powyższym zakresie, może ograniczyć ocenę naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, tylko do etapu postępowania, w którym strona złożyła skargę?”5. Jak wynika z uzasadnienia wniosku, znaczna liczba spraw przegranych przed ETPCz związana jest z dokonywaniem przez sądy polskie, przy ocenie zasadności skargi na przewlekłość postępowania, tzw. fragmentacji postępowania, czyli badania jedynie części postępowania sądowego, nie zaś jego całości. Prokurator Generalny słusznie zauważa, że taka praktyka jest sprzeczna z gwarantującym prawo do rzetelnego postępowania sądowego art. 6 ust. 1 EKPCz. Omawiana sprawa jasno dowodzi, że często dla skutecznego wykonywania wyroków ETPCz nie jest konieczne przyjmowanie nowych rozwiązań legislacyjnych, ale wystarczy zmiana praktyki stosowania obowiązującego prawa. Ta zaś zależy od zmiany nastawiania przede wszystkim sędziów i prokuratorów. Kluczem do niej jest zapewnienie szkoleń z orzecznictwa strasburskiego oraz polskich tłumaczeń tego orzecznictwa. W tym kontekście niezwykle pozytywnie należy ocenić, że już w 2007 r. w kompleksowym Programie Działań Rządu w sprawie wykonywania wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wobec Rzeczypospolitej Polskiej6, Minister Sprawiedliwości zobowiązał się podjąć działania w celu włączenia problematyki EKPCz oraz orzecznictwa ETPCz do programu nauczania sędziów i Prokuratów w, planowanej wówczas, Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, a także w ramach organizowanych seminariów i wizytacji w sądach. Minister Sprawiedliwości zobowiązał się także do regularnego rozprowadzania wśród pracowników wymiaru sprawiedliwości orzeczeń ETPCz w sprawach polskich, w tym poprzez umieszczanie ich polskich tłumaczeń na swojej stronie internetowej. Pełnomocnik MSZ ds. postępowań przed ETPCz, w porozumieniu z Ministerstwem Sprawiedliwości, zaproponowali również Kancelarii ETPCz przekazywanie tłumaczeń takich wyroków celem umieszczenia ich polskiej wersji językowej w systemie HUDOC, będącym oficjalną bazą orzeczniczą ETPCz.

Proliferacja strasburskich standardów orzeczniczych, obok edukacji, osiągana być może drogą zachęty.

Przykładem takiego bodźca skierowanego bezpośrednio do środowiska sędziowskiego jest ustanowienie przez Pełnomocnika MSZ ds. postępowań przed ETPCz corocznej nagrody dla sędziów sądów powszechnych za orzeczenie, które w sposób najpełniejszy odnosi się do praw i wolności zagwarantowanych w EKPCz oraz potwierdzanych wyrokami ETPCz. Nagroda ma charakter tematyczny, tegoroczna związana jest z aspektem prawa jednostki do rzetelnego procesu, jakim jest rozpoznanie sprawy w rozsądnym terminie (art. 6 ust. 1 EKPCz). Przyznano ją Sędziemu Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie, Stanisławowi Sielskiemu, sprawozdawcy w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania. Nagroda obejmuje wyjazd studyjny do siedziby ETPCz w Strasburgu i uczestnictwo w rozprawie przed Trybunałem. W przyszłym roku wyróżnione będzie orzeczenie dotyczące wolności wypowiedzi chronionej w art. 10 EKPCz. Tego rodzaju nagrody, obok rodzenia zdrowej sędziowskiej rywalizacji, przyczyniają się do podwyższenia jakości orzecznictwa oraz promują wiedzę o standardach strasburskich.                                                                                                                                                                                                                                

Obok spraw związanych z przewlekłością postępowań sądowych i stosowaniem tymczasowych aresztów, pozostałe wyroki „polskie” w fazie wykonywania dotyczyły w styczniu br. m.in. lustracji (10 wyroków), opieki medycznej w jednostkach penitencjarnych (7), przeludnienia więzień (3), cenzury korespondencji osób osadzonych (ok. 40), dostępu do sądu (27), prawa do życia prywatnego i rodzinnego (11), swobody wypowiedzi (10).

Działania w celu zapewnienia skuteczniejszych mechanizmów egzekucji wyroków ETPCz na forum Rady Europy
 

Potrzeba wprowadzenia skuteczniejszych mechanizmów egzekucji wyroków ETPCz została dostrzeżona najpierw na forum Rady Europy, której organ statutowy w postaci Komitetu Ministrów czuwa na przestrzeganiem orzeczeń. W 2006 r. przyjęto Regulamin Komitetu Ministrów w sprawie nadzorowania wykonywania wyroków oraz warunków ugód7. Komitet uchwalił też szereg, wprawdzie nieważących prawnie, ale w praktyce bardzo doniosłych, zaleceń skierowanych do państw członkowskich. Wśród nich należy wymienić m.in. zalecenie Rec(2008)2 w sprawie skutecznej zdolności krajowej do szybkiego wykonywania wyroków ETPCz; zalecenie Rec(2000)2 w sprawie ponownego rozpatrywania lub wznawiania pewnych spraw na poziomie krajowym na skutek wyroku ETPCz; zalecenie Rec(2002)13 w sprawie publikacji i rozpowszechnienia w państwach członkowskich tekstu EKPCz oraz orzecznictwa ETPCz; zalecenie Rec(2004)5 w sprawie kontroli zgodności projektów aktów prawnych oraz istniejącego prawa i praktyki administracyjnej ze standardami EKPCz; zalecenie Rec(2004)6 w sprawie ulepszenia krajowych środków prawnych (odwoławczych); zalecenie Rec(2004)4 w sprawie EKPCz w kształceniu uniwersyteckim oraz szkoleniu zawodowym8.

W wymiarze instytucjonalnym przy Sekretariacie Rady Europy działa Sekcja Wykonywania Wyroków ETPCz, która czuwa nad ich realizacją poprzez dwie procedury: zwykła procedurą (najczęściej wykorzystywaną) i procedurę wzmocnioną (stosowaną w razie, gdy zachodzi nagła potrzeba wprowadzenia środka indywidualnego, a także gdy wykonaniu wyroku stoją na przeszkodzie problemy strukturalne i gdy sprawa ma charakter międzypaństwowy). Przykładowo, wyroki w polskich sprawach o przewlekłość tymczasowego aresztowania objęte były do niedawana wzmocnioną procedurą, jednak pozytywna ocena podejmowanych przez Polskę starań w celu ich wykonania sprawiła, że przesunięto je do procedury zwykłej.
 

Ocena działań polskich

 

Dotychczasowe działania władz RP na rzecz wykonywania orzeczeń ETPCz zasługują na uznanie. Już w 2007 r. przyjęto wyżej wspomniany program rządowy w tym zakresie. W 2012 r. doczekał się on ewaluacji9. Aktywnością wykazuje się specjalnie powołany Pełnomocnik Ministra Spraw Zagranicznych ds. Postępowań przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka10. Dobrym pomysłem było także powołanie, w drodze zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z 2007 r., Zespołu do spraw Europejskiego Trybunału Praw Człowieka11. Ukonstytuowano go jako organ opiniodawczo–doradczy premiera, zaś jego zaletą jest międzyresortowy skład, pozwalający zapewnić koordynację działań. W ostatnim półroczu Zespół zebrał się dwukrotnie. Bardzo pozytywnie należy oceniać delegowanie przez Ministerstwo Sprawiedliwości, począwszy od grudnia 2012 r., polskiego sędziego do Sekcji Wykonywania Wyroków ETPCz przy Sekretariacie Rady Europy (instytucja secondmentu). Oczekuje się, że obecność eksperta z zakresu prawa polskiego przyczyni się do skrócenia czasu oceny przez Komitet Ministrów wykonywania wyroków w sprawach polskich. Inną korzystną inicjatywą jest wniosek o powołanie w ramach sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka Podkomisji ds. Monitorowania Wykonywania Wyroków ETPC.

Przedstawione działania pozwalają stwierdzić, że w ostatnich latach RP podjęła duży trud instytucjonalny i legislacyjny w celu wykonywania wyroków ETPCz. Pozytywna opinia nie może jednak przesłonić faktu, że egzekucja wyroków jest procesem ciągłym, który wymaga systematycznego nadzoru.
 

 Opinia wyrażona na sesji poświęconej wykonywaniu wyroków ETPCz, zorganizowanej w dniu 7.12.2012 r. w Krakowie w ramach III Kongresu Praw Człowieka.

2 Zob.: http://www.echr.coe.int/Documents/Stats_violation_1959_2012_ENG.pdf

3 Zob.: Notatka informacyjna nt. stanu wykonywania wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przez Polskę, MSZ, Warszawa, 25.1.2013 r.

4 Dz.U. Nr 179 poz. 1843 ze zm.; dalej jako: SkargaU.

5 Zob.: http://ms.gov.pl/pl/ogloszenia/news,4725,wniosek-prokuratora-generalnego-do-sadu.html

6 Program Działań Rządu w sprawie wykonywania wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wobec Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 17.5.2007 r.

7 Robocze tłumaczenie na język polski dostępne na: http://www.msz.gov.pl/

8 Teksty zaleceń zob.: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Documents/CMRec_en.asp

9 Sprawozdanie z realizacji Programu Działań Rządu w sprawie wykonywania orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wobec Rzeczypospolitej Polskiej za okres 07.2008–07.2012, MSZ, Warszawa, 7.8.2012, zob.: http://www.msz.gov.pl/resource/c48983b6-56d3-446a-b9c5-dfb4869092c7:JCR

10 Zob. Podsumowanie działalności Pełnomocnika Ministra Spraw Zagranicznych ds. Postępowań przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w zakresie wykonywania wyroków Trybunału w okresie styczeń – czerwiec 2013, dostępne na: https://www.msz.gov.pl/pl/

11 Zarządzenie Nr 73 Prezesa Rady Ministrów z 19.7.2007 r. w sprawie utworzenia Zespołu do spraw Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, dostępne na: https://www.msz.gov.pl/pl/